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【研究报告】精准养老才能真正服务好养老“刚需”

编者按

从老龄化社会进入老龄社会,法国用了115年,英国用了47年,德国经过了40年,而日本只用了24年,速度之快令人震惊。中国将在2024年至2026年前后进入老龄社会,速度与日本大体相同。养老除了保障老年人的基本生活之外,还需要大量的适合老年人心理、医学等诸多方面的专业护理服务,而现有的养老设施的数量以及养老服务的质量,都很难满足日益增长的养老需求。

广东是老年人口大省,截至2016年底,60岁及以上户籍老年人口达1334万人,占户籍总人口的14.6%,老年人口规模不仅庞大,而且增长速度加快,特别是失能半失能独居老人、空巢老人、高龄老人和贫困老人的增多,使原本严峻的养老服务供求矛盾更加凸显,养老服务供给能力更显不足。而广东在居家养老服务上,存在服务对象扩大化、服务供应与需求不匹配等问题,在老龄化高速发展的背景下,将会使财政负担不堪重负,难以可持续发展。广东要在民生社会建设方面走在全国前列,必须关注居家养老服务精准化问题。

当前广东居家养老服务精准化方面存在的主要问题

发展养老服务,精准化是重要目标。所谓养老服务的精准化,就是将养老服务提供给最需要而自身难于获得养老服务的老年群体。正如美国著名社会学家尼尔·吉尔伯特(NeilGilbert)在《社会福利的目标定位:全球发展趋势与展望》一书中所言,社会政策目标群体的定位主要涉及两个问题:一是如何界定目标定位政策中的“最需要的人”,二是如何将有限的资源服务于这些“最需要的人”。发展居家养老服务,主要解决两个问题,一是要找到最需要服务的人,精准确认服务对象;二是将养老服务资源精准供应给这些最需要服务的人。当前广东居家养老服务精准化方面存在的主要问题是:

(一)

服务对象不够精准

一是居家养老服务对象选取标准粗疏。现在广东各地识别居家养老服务对象标准包括以下几种情况:

1)以单纯的年龄标准。如各地实行的高龄津贴、正推广的社区“长者饭堂”、老年人乘坐城市公共交通工具可享减免费优待等,均以年龄为标准。

2)自理能力标准。有的地方仅凭自理能力差就可以成为政府购买养老服务的对象,但政府养老服务补助是公共服务,主要给那些没有支付能力而需要服务的人,那些有支付能力的人,是没必要花费政府资源的。

3)经济状况标准。有的地方以老人经济状况作为获得政府购买养老服务的标准。比如以低保对象、低收入者、“三无、五保老人”作为提供养老服务的标准。这种情况很普遍。为这些对象提供养老金,解决其物质生活需要是应该的。现在问题是,假如这些老人基本物质生活已经解决,其身体仍然健康而且还能自理,就不需要政府再提供护理费用。

4)家庭结构标准。就是仅凭孤寡、空巢或独居就可获得政府购买养老服务。孤寡、空巢或独居的老人,有可能身体状况良好,能自理,也可能经济条件还不错。因为长期的计划生育制度形成的独生子女家庭很多,加上亲子分居生活方式的逐步普及,现在空巢老人越来越多,仅凭空巢、独居就给予养老服务支持是不合理的。

5)综合标准。就是上述多种标准叠加,养老服务对象范围扩大了,能将核心服务对象囊括进去,但因为没有对服务对象按需求的充分程度予以细分排序,因而精准化也不足。

二是选择的方式不太合理。很多地方采取被动式的提供养老服务方式。一般是要求老年人向社区养老服务供给机构(如社区居委会或者老年人照顾中心)提出服务请求,社区养老机构派遣养老服务工作者或者志愿服务人员前往老人居所提供服务,这种被动式的提供养老服务方式容易将大量无法自理的老人排除在服务之外。

三是动态性不够。养老服务对象状况总是处于动态变动之中,很多地方没有随着服务对象身体状况、经济状况和家庭结构的变动而及时变更服务对象的服务内容和层次,居家养老服务供应滞后于现实需求。

以上种种原因,造成广东居家养老服务对象低龄化和泛化,政府提供的兜底服务,不能锁定核心目标。

(二)

提供服务不够精准

一是大部分居家养老服务只是提供初级的生活照料服务。服务人员基本以4050”下岗失业人员和外来进城务工人员为主,大多没有经过系统的业务培训,只能为老年人开展家政服务和初级的照料服务,专业的身体护理和心理咨询服务缺乏。

二是老年需求最大的医疗卫生服务缺乏。社区开展的医疗服务大都是组织体检、举办健康讲座之类,对于上门看病、上门护理、心理咨询等专业性较强的服务无法提供。

(三)

设施供应不够精准

一是设施投入对象不合理。很多社区养老服务设施,与社区医疗卫生服务融合、对接不够,通常只能提供日间照料服务,不能满足高龄、失能老年人生活照料和医疗护理叠加的服务需求。投入上百亿的“星光计划”,资源闲置浪费,居家老人最需要的上门看病、上门护理等医疗康复等服务,绝大多数“星光老年之家”却无法提供。

二是社区养老服务信息化水平低。大部分社区,对养老服务对象及其需求信息,养老服务供应主体及其资源信息,做不到及时有效的采集、整合和分析,将其整合到统一的社区平台上去,致使养老服务的供需失衡。

居家养老服务精准化不足,引致养老服务资源分散浪费和养老服务供需错位,加剧养老服务资源的紧缺,影响了养老服务需求者的获得感,不利于有效应对广东人口老龄化浪潮。

如何做到居家养老服务的精准化识别?

为提高居家养老服务效率和精准度,需要做到养老服务精准化识别,这包括对养老服务对象和养老服务项目进行精准化识别。

(一)

养老服务对象的识别

1.识别的核心标准:自理能力+经济状况

只有那些自理能力缺乏的人,才需要他人提供服务,失能、半失能老人是服务需求人群。但这只是必要条件,而非为其提供服务的充分条件。因为他们需求的服务可以通过亲属提供或自己购买等途径获得,只有那些无经济能力或购买服务能力不足的需求者,才是养老服务的基本对象。年龄(高龄)、家庭结构(孤寡、独居)因素,不具有供给养老服务的充分条件,因而总体而言,养老服务对象的辨识和选择,要从以年龄、家庭结构为依据转向以自理能力、经济能力为基本依据。

按照“自理能力+经济状况”标准可以确定政府购买养老服务的核心人群:

 

2.识别的辅助标准:年龄、家庭结构+经济状况

老人随着年龄的增长,生理和心理机能日益老化,行动会日益迟缓,身体和心理疾病发生频率会增高,因而在自理的同时,需要他人提供辅助服务。但这不构成政府提供养老服务的充分条件,政府只能对其中的无以从社会(包括家庭)获得(无偿或购买)服务的经济困难者,提供部分养老服务。就现有老年群体来说,主要包括高龄、孤寡、空巢的贫困、低保和低收入老人。

3.握紧政府养老服务的兜底功能:分类+分级

政府提供养老服务对象主要是两类,一类是建立在“自理能力+经济状况”识别标准上的失能半失能贫困老人,另一类类是建立在“年龄、家庭结构+经济状况”识别标准上的高龄、孤寡、空巢贫困老人。政府在优先帮助最需要政府帮助的失能贫困老人的前提下,对有自理能力但高龄、孤寡、空巢的经济困难的老年群体,提供部分养老服务。政府对养老服务对象除了分类,还必须分级,即每类服务需求对象,要根据其需求充分程度,细分供应级别,不能大而化之“一刀切”。

(二)

养老服务项目的识别

居家老人有物质生活方面的衣食住行用,健康方面的保健、医疗卫生,精神方面的文化娱乐、情感和心理慰藉、心灵沟通等需要。不同类型的老年人对于养老服务需求是不同的。我们不能把居家养老服务内容无限扩大,将各种社区服务如家政服务、物业服务都纳入到养老服务。就是养老服务,也有基本和非基本之分,如衣食住行、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、参与社会等内容是非基本的养老服务,生活照料、康复护理、医疗保健是基本的养老服务。不能自理老人养老服务主要是:(1)生活照料,(2)康复护理,(3)医疗保健。无经济能力的失能或失智老年人群的长期照护,是老年人的“刚需”,是最需要满足的服务,要将失能老人的护理放在政府购买服务重中之重的位置,不能将宝贵和有限的财政资源、政府管理力量投放在健康老人和非基本养老服务上。

如何实现居家养老服务的精准化供给?

养老服务供给的精准化,就是组织养老服务资源及时、专业、高效地提供给养老服务对象。为此,广东需要实现养老服务供给的专业化、标准化和信息网络化。

(一)

养老服务供给专业化

1.要让专业的人做专业的事,由有资质的社会组织、企业开展家庭康复护理、心理咨询等服务。非专业人士提供的养老服务,其精准性将大打折扣。居家养老服务组织,不要疲于应付助餐、娱乐等初级服务,而宜对养老服务重点对象,多提供专业的身体保健、护理和康复服务,满足社区老人病前预防、病中护理、病后康复的需求。

2.建立养老服务持证上岗制度。养老服务人员必须获得职业资格认证体系,服务人员应该是经过专业培训、掌握相关服务本领的持证专业人员,要让具有专业职称的营养师、护理师、康复师等上门提供服务。

3.推动医疗卫生资源向社区、家庭延伸。医疗是居家养老最需要的服务,也是最缺乏的服务,解决这个问题,最重要的是让医疗资源向社区和家庭延伸。一是建立执业医师到社区养老机构多点执业制度。二是建立社区全科医生上门服务制度。基层医疗卫生机构要与居家老年人家庭建立签约服务关系,提供定期体检、上门巡诊、上门护理和家庭病床等服务,为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。三是为居家老年人提供的医疗和护理服务项目,纳入医保支付范围。

4.探索建立长期护理保险制度。长期护理保险提供的护理,是专业护理人员提供的,可以促进专业护理进家庭。这需要支持、引导商业保险机构开发长期护理保险,为失能老年人提供长期护理保障。广州市20178月开始长护险试点,但是目前仅有3家长护定点机构提供居家护理服务。

(二)

养老服务供给标准化

要做到居家养老服务精准化,必须实行服务的规范化、标准化。近年来,不少地方制定了居家养老服务规范标准或服务实施细则。如上海市20158月发布的《社区居家养老服务规范实施细则》,在生活护理、助餐服务、助浴服务、助洁服务、洗涤服务、助行服务、代办服务、康复辅助、助医服务等方面,制定了服务细则。杭州市上城区作为国家标准化的试点之一,制定了《居家养老服务与管理规范》,对居家养老服务的6大类、50余个项目实施标准化的“菜单式”服务。广东于2013年出台了《广东省居家养老服务规范化指引》,只对居家养老服务提出了方向性要求,没有对服务流程做具体规定。

(三)

养老服务供给信息化和网络化

广东基层社区必须充分借助和发挥“互联网+”信息技术优势,整合区域内养老服务资源精准供给养老服务对象。

1.政府主导建设居家养老服务信息化平台。

2.通过社区养老服务信息平台和物联网系统,整合区域内养老服务资源,广泛引入各类服务资源对接需求。

本文根据广东快乐十分走势图社会学与人口学研究所课题组的研究报告《为有效应对人口老龄化,广东亟需推动居家养老服务精准化》整理